Enti locali e accesso ai fondi europei, proviamo a fare un pò di chiarezza

da Fabio Travagliati

Ho seguito con un certo interesse nei giorni scorsi, la questione relativa alla necessità da parte dell’Amministrazione comunale di Ancona di dotarsi di un consulente capace di intercettare fondi europei.

Occupandomi professionalmente di politiche comunitarie, ho sentito la necessità di scrivere questo post e di provare a dare un contributo utile a fare un po’ di chiarezza nei confronti di chi è interessato alla questione, approfittando anche di un recente studio dell’Università Bocconi di Milano (curato da V. Vecchi) in merito a come gli enti locali affrontano la questione dell’accesso ai fondi europei.

Va detto innanzitutto che è quanto mai singolare che tale vicenda assuma i contorni di una questione pregiudiziale ai fini della tenuta della maggioranza che governa la città, essendo un’attività, quella di intercettare sempre maggiori risorse finanziarie, che credo interessi tutte le parti politiche di qualsiasi ente si tratti. Il problema è se mai come ci si può organizzare al meglio per farlo, e su questo non esistono ricette che da sole garantiscano la riuscita.

Provo a descrivere di seguito l’ambito di intervento di cui trattasi e quelli che secondo me sono alcuni principi da tenere in considerazione.

I fondi messi a disposizione da parte dell’Unione Europea sono di due tipi: fondi strutturali e fondi settoriali o altrimenti chiamati a gestione diretta.

I fondi strutturali (Fondo europeo di sviluppo regionale – FESR, Fondo sociale europeo – FSE e Fondi di Coesione) sono programmati ed erogati direttamente dai governi nazionali e regionali dei paesi membri; mentre i fondi a gestione diretta sono programmati ed erogati da parte delle direzioni generali della Commissione Europea.

I primi hanno come obiettivo quello di contribuire alla riduzione del divario esistente tra i pesi membri e supportare il loro sviluppo economico e sociale (attraverso il finanziamento delle infrastrutture, degli aiuti alle imprese, specie nel settore dell’innovazione tecnologica, e delle politiche sociali di inserimento lavorativo, occupabilità, adattabilità e pari opportunità).

I secondi hanno, invece, l’obiettivo di supportare la definizione e l’implementazione di politiche comuni in settori strategici, quali, a titolo d’esempio, la ricerca e l’innovazione tecnologica, l’ambiente, l’imprenditorialità, il life long learning. Primari destinatari dei fondi settoriali sono le amministrazioni e aziende pubbliche europee; anche se esistono fondi destinati a imprese private, università e centri di ricerca (quali il VII programma quadro per la ricerca e innovazione tecnologica) e ai soggetti del terzo settore. Accedono invece ai fondi strutturali tutti i soggetti economici di un territorio in relazione alla destinazione dei fondi.

I fondi strutturali sono programmati in relazione a tre obiettivi: (i) convergenza (destinati alle regioni europee con un PIL inferiore al 75% della media comunitaria – quattro sono le regioni italiane rientranti in questo obiettivo: Sicilia, Puglia, Calabria e Campania); (ii) competitività e occupazione (destinati a tutte le regioni non convergenza, che necessitano di un supporto per rafforzare i loro sistemi produttivi e sociali a fronte dell’evoluzione delle dinamiche competitive, che affliggono le economie più mature, tra cui la globalizzazione e la conseguente delocalizzazione); (iii) cooperazione (per stimolare la gestione di politiche e azioni di tipo transfrontaliero, transregionale e transnazionale). L’Italia riceve un ammontare di fondi strutturali (FESR e FSE) pari a € 13,5 miliardi, con un cofinanziamento nazionale pari a € 16,7 miliardi. Il totale delle risorse programmate nell’ambito della politica di coesione 2007-2013 da parte del Governo e delle Regioni ammonta pertanto a circa € 30,2 miliardi. Oltre a queste risorse destinate all’Italia vi sono le risorse 2007-2013 programmate nell’ambito dei programmi settoriali, che ammontano a circa € 161 miliardi, destinati a tutti i 27 paesi membri e talvolta, seppur in misura inferiore, ai paesi non membri.

Se l’utilizzo dei fondi strutturali è molto più semplice da parte delle amministrazioni pubbliche, in quanto segue logiche simili al trasferimento delle risorse di tipo ordinario, specie in relazione ai fondi gestiti dalle Regioni (nell’ambito dei programmi operativi regionali, che rappresentano la maggioranza), le difficoltà di accesso ai fondi settoriali sono sicuramente maggiori: si tratta di risorse programmate a un livello istituzionale più distante dai beneficiari, che richiedono l’attivazione di un partenariato europeo per essere utilizzate e una maggior qualità progettuale, considerato che l’arena competitiva è più ampia, visto che concorrono tutti i paesi membri.

Oltre a queste maggiori difficoltà vi è da notare che i fondi settoriali finanziano per lo più azioni di tipo immateriale, quali per esempio la creazione di gruppi di lavoro e network per la messa a punto di progetti e politiche e lo scambio di buone pratiche e l’ammontare medio per progetto è generalmente inferiore rispetto a quanto può essere garantito dai fondi strutturali. Questo aspetto mette in evidenza come sia difficile pensare al risanamento dei conti pubblici degli enti pensando di attingere dai soli fondi settoriali europei, più interessante per i bilanci degli enti sarebbe invece il riuscire ad attingere a risorse combinate di fondi strutturali e settoriali.

Si tratta, in ogni caso, di azioni di rilevante importanza per l’aggiornamento continuo delle risorse umane e per l’introduzione di innovazioni manageriali. Per tale motivo, nell’ambito della programmazione 2007 – 2013 dei fondi comunitari, la Commissione Europea ha raccomandato una programmazione e un utilizzo sinergico dei fondi strutturali e di quelli settoriali: con questi ultimi è, infatti, possibile finanziare la definizione di nuove politiche, programmi e progetti, la cui concreta implementazione può trovare finanziamento attraverso i fondi strutturali.

Lo studio Bocconi condotto su un campione di 27 enti locali (comuni capoluogo di provincia e province, localizzati in Emilia Romagna, Liguria, Lombardia, Piemonte, Toscana e Veneto) evidenzia che in media essi hanno costituito un ufficio politiche comunitarie per supportare la struttura amministrativa nell’accesso ai fondi circa 8 anni fa, parecchi anni dopo l’avvio della maggior parte dei fondi settoriali.

Esistono enti che sono invece attivi da oltre un decennio, come i comuni di Ferrara, Modena, Livorno, Pisa e Verona e le province di Bologna e Cuneo. La maggior parte delle attività svolte da questi uffici, sia nell’ambito dei comuni che delle province, è relativa al supporto alle strutture interne nella ricerca di fondi, nella predisposizione di richieste di finanziamento e nella costruzione di partnership internazionali; in misura molto limitata sono invece gestite le attività di lobbying internazionale (quali la verifica della coerenza delle proprie idee progettuali con la programmazione delle risorse e la costante presenza nei network internazionali attivi nelle iniziative di consultazione della Commissione finalizzate alla predisposizione della programmazione dei fondi), che sono invece fondamentali per assicurare un flusso continuo di risorse e l’attività di supporto ai soggetti del territorio (enti locali, imprese e associazioni) che, data le limitate dimensioni e la carenza di risorse disponibili, hanno difficoltà di accesso a tali risorse.

Sarebbe invece auspicabile che gli enti locali esercitassero il ruolo di capofila, nell’ambito dei network e dei progetti finanziati dai fondi settoriali, di partenariati locali, per la sperimentazione e la progettazione di azioni congiunte (a titolo d’esempio, piani energetici, servizi reali per il supporto all’imprenditorialità, portale unico per le prenotazioni turistiche). La scarsa rilevanza data ai fondi settoriali è dimostrata anche dalla forma prevalente di accesso a queste risorse: prevale l’accesso di tipo “contingente”, quello cioè guidato dalla disponibilità di bandi aperti, rispetto all’accesso di tipo “strategico”, che prevede l’individuazione dei programmi più coerenti rispetto ai fabbisogni dell’ente.

L’utilizzo di un approccio di tipo contingente ai fondi è dimostrato dall’elevato coinvolgimento di consulenti esterni nella gestione delle attività degli uffici politiche comunitarie (il 73% dei comuni intervistati e il 92% delle province utilizza risorse esterne) e da un processo di accesso ai fondi che si basa sulla segnalazione dei bandi aperti alle direzioni dell’ente, rispetto a uno più virtuoso e strategico.

L’accesso contingente può essere molto rischioso, in quanto richiede un investimento iniziale rilevante (dovuto per esempio al coinvolgimento di consulenti esterni); la qualità della richiesta di finanziamento può essere di basso livello, data la finestra temporale limitata per l’invio dell’idea progettuale (il formulario) e vi è maggiore difficoltà nella definizione di un budget accurato, che permetta di sfruttare adeguatamente gli asset dell’ente come cofinanziamento economico al progetto, considerato che nella maggior parte dei casi i programmi comunitari richiedono una partecipazione finanziaria o economica del beneficiario per circa il 50% dei costi del progetto.

I rischi di una definizione poco accurata del budget sono rilevanti: se non si stima in modo puntuale il cofinanziamento economico, vi è la necessità di garantire un apporto finanziario di risorse che devono essere attinte dai bilanci sempre più limitati degli enti e gli effetti dell’anticipazione del pagamento delle spese rispetto all’incasso del finanziamento può generare problemi di cassa difficili da gestire.

La capacità di passare da un approccio contingente a uno strategico sarà l’elemento che permetterà di incrementare l’attrazione di fondi europei a gestione diretta negli enti locali, migliorandone anche il tasso di successo, che nei comuni intervistati è il 50% delle richieste predisposte e il 65% nelle province.

Tale passaggio richiede però una organizzazione interna all’ente che:

1. introduca un’attività di formazione costante rivolta ai funzionari e dirigenti sulla conoscenza dei programmi UE e sulle tecniche di progettazione europea;
2. adotti una programmazione pluriennale per l’accesso ai bandi di interesse;
3. individui dei referenti nelle sedi europee per svolgere attività di lobbying;
4. utilizzi strumenti informativi efficaci per la conoscenza in anticipo delle scadenze dei bandi europei;
5. favorisca la partecipazione a network internazionali;
6. sia in grado di organizzare a livello locale progetti di qualità, innovativi e partenariati autorevoli.

Personalmente non credo che la scelta del consulente esterno per i fondi europei sia la soluzione migliore, o quantomeno la soluzione che da sola consenta di accedere a risorse significative. Credo invece che principalmente vada orientata la struttura amministrativa nel suo complesso verso un modo di lavorare ‘per progetti’ anticipando quelli che sono i possibili canali di finanziamento, strutturando partenariati e reti locali di cui l’amministrazione si deve fare promotrice e protagonista.

Così facendo non solo si faciliterebbe il percorso di accesso ai fondi europei, ma si realizzerebbero le condizioni per sviluppare una progettazione idonea ad essere presentata ed eventualmente finanziata su tutte le opportunità e i bandi, a prescindere da chi li emana.